No passado dia 20 de outubro de 2023 celebraram-se os 20 anos da criação de uma das medidas sociais mais emblemáticas do Brasil, o Programa Bolsa Família (PBF). O programa, que assegura às famílias mais vulneráveis um rendimento mensal, alcança atualmente quase 21,5 milhões de famílias e as evidências apontam para a sua relevância no combate à extrema pobreza e à fome. A par da importância no plano interno, o facto de ter sido considerado ‘best practice’ por diversas organizações internacionais (nomeadamente pelo Banco Mundial) e a utilização do programa enquanto instrumento de política externa, especialmente durante os primeiros mandatos de Lula da Silva (2003-2010), conferem-lhe uma elevada visibilidade e fazem com que sirva de inspiração para políticas implementadas não apenas na região latino-americana, mas também noutras geografias tanto no Sul Global (Indonésia e Filipinas, entre outras) como no Norte Global, dando eco à ideia acertada de que o Norte pode aprender com o Sul.
O PBF constitui-se como um programa farol no quadro das transferências monetárias condicionadas. No entanto, a trajetória das transferências condicionadas no Brasil iniciou-se antes do surgimento do PBF. O regresso à democracia e a adoção da Constituição Federal de 1988, conhecida como a ‘Constituição Cidadã’, animaram o debate sobre política social. Num contexto em que o combate à pobreza assumia uma relevância cada vez maior, no contexto nacional e internacional, as políticas de transferência de rendimento foram identificadas como uma solução, sendo discutidos diversos formatos. Assim, a par da introdução do Benefício de Prestação Continuada, prestação social inscrita na Constituição e dirigida a idosos e deficientes em situação de pobreza, surgiram outras ideias alternativas, com destaque para a proposta de criação de um rendimento básico. A proposta apresentada em 1991 não colheu os apoios
necessários, tendo sido reformulada e apresentada uma nova versão anos mais tarde, dando origem à Renda Básica de Cidadania (RBC), lei aprovada em 2004, mas que carece de regulamentação e consequente implementação até hoje. A RBC prevê o pagamento de um rendimento a todos os cidadãos, independentemente das suas condições socioeconómicas e sem qualquer condição associada.
Estas medidas ganharam novos contornos ao serem associadas a discussões provenientes do campo desenvolvimento humano. Estas abordagens centram-se nas crianças e procuram introduzir medidas que alavanquem as suas possibilidades de inserção no mercado laboral, aumentem a sua qualidade de vida de um modo geral e reduzam a probabilidade de serem afetadas por situações de pobreza. Estas perspetivas enfatizam o papel dos investimentos em educação e saúde, aliados à garantia de rendimento. Em 1995, surgiram as primeiras experiências a nível local - uma no Distrito Federal e outra na cidade de Campinas. O primeiro programa conhecido como Bolsa Escola, tinha como objetivo quebrar o ciclo da pobreza através da educação e, por isso, visava as famílias pobres e exigia a frequência escolar das crianças em contrapartida da prestação social. Já o programa de Campinas estava vinculado ao debate sobre a insegurança alimentar e pobreza. Neste caso, as famílias beneficiárias tinham de garantir a frequência escolar mínima, a vacinação e o acompanhamento médico regular das crianças.
Muitos governos locais e estaduais adotaram medidas semelhantes, fruto do aprendizado social e/ou de afinidades ou competição política. A promulgação de uma lei federal, em 1997, que fornecia apoio financeiro para a implantação destes programas em municípios com restrições orçamentárias, contribuiu para acelerar a disseminação destas medidas a nível subnacional. Em 2001, diante do avolumar do interesse dos governos subnacionais pelas transferências condicionadas, também já presentes noutros países da região, o governo federal brasileiro criou um novo programa chamado Bolsa Escola, que espelhava a experiência do Distrito Federal. Famílias em situação de pobreza e com crianças até 15 anos residentes em municípios aderentes ao programa passavam a ser elegíveis para a transferência de rendimento, sendo em contrapartida exigida frequência escolar mínima de 85%. Nos anos imediatamente a seguir, multiplicaram-se os programas de transferência de rendimento a nível federal, com a criação de novas medidas, tais como o Programa Bolsa Alimentação – destinado a mulheres grávidas e crianças até 7 anos em situação de pobreza - e o Cartão Alimentação – dirigido às famílias em situação de insegurança alimentar residentes no semi-árido. Estes desdobramentos e a atribuição da gestão dos programas a diferentes ministérios tornava a assistência aos mais vulneráveis fragmentada e desarticulada.
Em finais de 2003, no começo do primeiro mandato de Lula da Silva, foi anunciado o PBF, que substituiu e unificou os diferentes programas promovidos pelo governo federal e rapidamente se tornou uma das medidas mais importantes. O PBF insere-se, assim, num movimento amplo de adoção de programas intitulados transferências monetárias condicionadas, que teve origem nas experiências subnacionais brasileiras e num programa implementado a nível nacional no México a partir de 1997 e rapidamente atingiu a região latino americana, resultado de processos de difusão e de transferência de políticas públicas. No essencial, estes programas mantêm um conjunto de características comuns que visam a redução da pobreza, mas acomodam variações que lhes permite adaptar-se ao contexto político e socioeconómico em que se inserem. De um modo geral, este tipo de transferência visa reduzir a pobreza, atuando em duas frentes de forma combinada – por um lado, aumenta de imediato o rendimento disponível das famílias beneficiárias através da transferência de uma prestação social; por outro lado, pressupõe a realização de um conjunto de atividades que procuram quebrar a transmissão da pobreza à geração seguinte, através do desenvolvimento de capital humano. A transferência ocorre a par de uma expectativa de que as famílias cumpram um conjunto de ‘condicionalidades’ na área da educação e da saúde. No caso do Brasil, o desenho atualizado em 2023, estipula que as crianças entre 4 e 6 anos devem ter frequência escolar mínima de 60% e crianças e adolescentes em idade escolar devem ter frequência mínima de 75%, o calendário vacinal deve ser cumprido, as mulheres grávidas devem ter acompanhamento pré-natal e as crianças até 7 anos devem ter acompanhamento para verificação do estado nutricional. Há, nestas medidas, uma dimensão de género relevante: tendencialmente, a transferência monetária é feita em nome da mulher. A atribuição do dinheiro às mulheres é justificada por duas lógicas distintas: por um lado, entende-se que esta é uma forma de reconfigurar dinâmicas de poder intrafamiliares e na sociedade; por outro, existem estudos que sustentam a ideia de que as mulheres tendem a fazer escolhas que priorizam o bem-estar das crianças quando se trata de alocar o dinheiro familiar. Além disso, está subjacente o preeuposto de maiores contributos para a realização de atividades que facilitam o desenvolvimento do capital humano.
Em 2023, o governo encabeçado por Lula da Silva, lançou uma nova versão do programa, que tinha sido interrompido durante a pandemia e substituído por uma medida alternativa chamada Auxílio Brasil. De acordo com as regras do ‘novo’ PBF, qualificam-se para o programa famílias que tenham um rendimento mensal per capita inferior a 218 reais (cerca de 40 euros). Os montantes transferidos para cada família variam em função da sua composição, sendo sempre um valor igual ou superior a 600 reais (cerca de 111 euros). 20 anos após a sua criação e tendo sofrido algumas modificações a nível do desenho e do modo de implementação – por exemplo, incorporação de novos públicos, alterações nos valores, entre outras - o PBF continua a ser encarado como uma peça chave no combate à pobreza no Brasil e a ser considerado um modelo para outros países.
Maria Clara Oliveira é Professora Auxiliar Convidada no Núcleo de Relações Internacionais da Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, Professora Convidada no Programa de Pós-Graduação em Gestão de Políticas Públicas da Universidade de São Paulo e Investigadora no Laboratório Colaborativo para o Trabalho, o Emprego e a Proteção Social. É doutorada em Ciência Política.